Ливийский кризис легитимности: в заложниках Схиратского соглашения

17 декабря 2015 г. Миссия Организации Объединенных Наций по поддержке в Ливии (МООНПЛ) приветствовала подписание ливийскими делегациями Ливийского политического соглашения (ЛПС) (так называемого «Схиратского соглашения»). В соответствии со Схиратским соглашением, в Триполи было создано признанное ООН Правительство национального согласия (ПНС), которому надлежало положить конец институциональному и политическому расколу, возникшему после спорных выборов 2014 года. Однако вместо объединения страны Схиратское соглашение еще больше углубило кризис легитимности в Ливии и со временем превратилось в препятствие на пути страны к миру. Несмотря на подписание соглашения большинством делегатов, реализация процедурных и правовых аспектов ЛПС не оправдала возложенных на него ожиданий, что вместо спасения страны привело к дальнейшему усилению институционального и политического раскола и срыву переходного периода.[1]

Происламистский Всеобщий национальный конгресс (ВНК), созданный после выборов 2012 года и заседавший в Триполи, отказался признать итоги выборов 2014 года и легитимность нового законодательного органа страны — Палаты представителей (ПП). Несколько месяцев спустя Верховный суд в Триполи вынес решение о роспуске Палаты представителей после рассмотрения запроса, поданного лояльными исламистам депутатами, о признании неконституционными заседания ПП в Тобруке. Палата представителей отклонила решение Верховного суда, заявив, что оно было принято под угрозой применения оружия, что положило начало институциональному расколу между западом и востоком Ливии.[2]

В декабре 2015 г. Совет Безопасности ООН (СБ ООН) признал ПНС единственным законным органом исполнительной власти Ливии, однако ВНК в Триполи и его Правительство национального спасения во главе с Халифой аль-Гвеллом отказались передать власть ПНС. В тот момент в Ливии действовало три разных правительства — ни одно из них не могло управлять самостоятельно, но зато каждое могло блокировать инициативы двух других. Временное ливийское правительство в Байде, возглавляемое Абдуллой аль-Тинни, отказывалось передавать власть до тех пор, пока ПНС не будет утверждено Палатой представителей и не будут соблюдены необходимые конституционные требования по включению положений Соглашения в Ливийскую временную Конституционную декларацию (ВКД).

Ливийская временная Конституционная декларация является политической дорожной картой страны на переходный период после свержения Муаммара Каддафи. Со своей стороны, командующий Ливийской национальной армией, базирующейся на востоке страны, Халифа Хафтар хоть и неохотно, но согласился направить своего представителя Али аль-Катрани в Президентский совет ПНС. При этом сам Хафтар никогда не признавал Схиратского соглашения и считал его препятствием на своем пути к самостоятельному управлению Ливией. Он дважды — в 2017 и 2020 годах — объявлял Схиратское соглашение недействительным. Последняя попытка была предпринята Хафтаром в апреле 2020 г., когда он опять-таки в одностороннем порядке объявил себя правителем Ливии по полученному от населения мандату.[3]

Настало время выйти за рамки соглашения, подписанного в Схирате, и разработать новый механизм примирения и формирования в Ливии правительства, признанного как на национальном, так и международном уровнях. В дальнейшем международному сообществу следует избегать поспешности и проявить осмотрительность в международном признании законности. В будущем международному признанию законности должна предшествовать юридическая и обязывающая легитимность на национальном уровне. Это может быть достигнуто путем обеспечения соблюдения всех правовых и процедурных требований, необходимых для ратификации любого соглашения, до предоставления международного признания резолюцией СБ ООН любому органу, созданному в соответствии с будущим политическим соглашением.

Кроме того, будет нужно обусловить международное признание небесспорного Правительства национального согласия в Триполи положениями, которые были использованы в случае с международным признанием Палаты представителей в Тобруке в 2014–2015 гг. Целью тогда являлось оказание давления на обе стороны с тем, чтобы заставить их сесть за стол переговоров, что, в конечном итоге, и привело к заключению соглашения в Схирате. Этого можно достичь принятием отдельной резолюции СБ ООН по этому вопросу.

ВНК, хоть и признан ООН резолюцией 2259 СБ ООН, легитимизировавшей ЛПС, с начала 2017 г. имеет сомнительный статус и в настоящее время представляет только одну сторону продолжающегося конфликта. Аналогичным образом, статус Палаты представителей, законность которой признана той же резолюцией СБ ООН, также является достаточно сомнительным, а легитимность этого парламента в правовом и институциональном плане вызывает схожие вопросы, хотя он и был избран в 2014 г.

Что касается правительства в Триполи, то два депутата президентского совета ПНС Али аль-Катрани и Фатхи аль-Маджри отказались участвовать в его работе и заявили о своей поддержке Хафтара, а в январе 2017 г. подал в отставку и депутат Муса аль-Кони. Таким образом из девяти членов Президентского совета ПНС в нем продолжают работать только пять человек. К тому же, пункт 3 Статьи 1 ЛПС особо оговаривает, что решения Президентского совета должны приниматься его главой и заместителями единогласно.[4] Это говорит о том, что с января 2017 г. положение о законном кворуме не соблюдается.

Принимая все это во внимание, крайне важно, чтобы Организация Объединенных Наций и международные акторы перестали автоматически придавать Правительству национального спасения в Триполи статус легитимности и международного признания, закрывая при этом глаза на тот факт, что Палата представителей в Тобруке имеет точно такие же формальные основания (со всеми плюсами и минусами) на международное признание, что и ПНС в Триполи. В этой связи важно отметить, что ПП в Тобруке признается той же резолюцией СБ ООН единственным легитимным органом законодательной власти страны. Именно этот законодательный орган должен был ратифицировать Схиратское соглашение и узаконить ПНС,[5] однако этого не произошло из-за внутренних разногласий, а также давления со стороны Хафтара и его союзников. Палата представителей не в силах принять нужные решения. Работу двухсот ее членов жестко контролирует спикер Агила Салах Иса, и они не могут провести заседания для ратификации ЛПС и принятия необходимых правовых и конституционных поправок, которые позволят Соглашению вступить в силу. В Палате представителей налицо раскол между сторонниками и противниками ЛПС.

ПНС беззастенчиво использовало признание на международной арене для обращения за помощью и налаживания сотрудничества в военной сфере и борьбе с терроризмом. В качестве примера можно привести просьбу ПНС о военном присутствии Италии в Мисрате в форме военного госпиталя в 2016 г., координацию совместных с США действий по борьбе с терроризмом против так называемого Исламского государства в Сирте, а совсем недавно — прямую военную интервенцию Турции для оказания ПНС помощи с тем, чтобы остановить наступление Хафтара.

Любая такая помощь ПНС должна была быть обусловлена его четкой приверженностью процессу политического примирения с тем, чтобы положить конец кризису легитимности в стране и остановить давление на правительственные учреждения Триполи и засилье в них военизированных формирований, блокирующихся с ПНС.[6] Точно так же и признание ПП должно быть обусловлено надлежащим и независимым исполнением ею законодательной роли, свободной от давления извне и военных угроз, в том числе со стороны Ливийской национальной армии.

Вмешательство или неправомерное влияние на политические институты Хафтара и других вооруженных действующих лиц в Триполи или Мисрате должны отвергаться и влечь за собой серьезные последствия, включая санкции со стороны СБ ООН, Соединенных Штатов и Европейского союза. Для этой цели должен быть создан четкий механизм санкций СБ ООН.

Чтобы усилия по политическому примирению в Ливии увенчались успехом, международное сообщество должно ввести запрет на вмешательство в ливийский конфликт извне и обеспечить его неукоснительное выполнение, а также остановить поставки в страну оружия в нарушение эмбарго ООН. Не менее важно и установление Организацией Объединенных Наций механизмов надзора за активами Центрального банка Ливии (ЦБЛ) и Национальной нефтяной корпорации (ННК) и их аудита с тем, чтобы усилить финансовое давление на обе стороны и заставить их сесть за стол переговоров и сформировать представительное единое правительство.

Продолжение признания Правительства национального согласия Организацией Объединенных Наций вряд ли оправдано, поскольку в самой Ливии ПНС не пользуется авторитетом, не говоря уже о том, что единственный законодательный орган страны — Палата представителей — так и не придал ему статус легитимности. Кроме того, в соответствии с соглашением, подписанным в Схирате, срок действия мандата ПНС ограничивался двумя годами и истек в декабре 2017 г.[7] Продолжение международного признания без всяких условий и ограничений будет сводить на нет любые усилия по достижению мира в Ливии.

Более того, ПНС использовало свое признание Организацией Объединенных Наций для официального вовлечения Турции в ливийский конфликт, чем вывело внешнее вмешательство в ливийский конфликт на совершенно иной уровень. Это является прямым нарушением резолюции СБ ООН. Реализация соглашения о сотрудничестве в области безопасности, подписанного между Турцией и ПНС в ноябре 2019 г.,[8] нарушает резолюцию СБ ООН 1970 и открывает двери для дальнейшего систематического нарушения санкций ООН, введенных резолюцией в 2011 г.

Подобное развитие событий вызовет дальнейшую эскалацию со стороны иностранных покровителей Хафтара, особенно ОАЭ и Египта, и, вероятно, откроет дверь для усиления российского влияния на востоке Ливии. Открытое вмешательство Турции в поддержку ПНС с направлением арабо-сирийских наемников и турецких военных экспертов, развертыванием передовых систем противовоздушной обороны и поставкой боевых беспилотников являлось зеркальным отражением такого же вмешательства иностранных покровителей Хафтара в лице Египта, ОАЭ и России. Вместе с тем, это не изменило кардинальным образом соотношения сил, поскольку в настоящее время войска Хафтара пополняются новыми наемниками, передовыми системами противовоздушной обороны и истребителями с тем, чтобы вернуть позиции, утраченные в результате недавнего наступления сил ПНС в западной части Ливии.

Соединенным Штатам и европейским державам не следует рассчитывать на то, что турецкая интервенция в Ливии позволит создать на месте баланс сил и, в конечном итоге, вынудит Хафтара и его покровителей согласиться на возобновление переговоров. В действительности все происходит с точностью до наоборот. 30 апреля ПНС, окрыленное недавними военными успехами в борьбе с ЛНА, отвергло перемирие, предложенное Хафтаром. По-видимому, оно хотело развить успех и захватом новых территорий еще больше ослабить позиции Хафтара на западе и юге страны.[9] Совершив тем самым огромную ошибку для страны и оказавшихся в ловушке граждан Триполи, ПНС должно взять на себя за это ответственность.

За последнее время войска ПНС успешно наступали на позиции Ливийской национальной армии Хафтара в западной части Ливии, что свидетельствует о дальнейшей эскалации напряженности и развитии конфликта. Тем временем Хафтар и его иностранные покровители, почувствовав, как турецкая интервенция меняет расстановку сил, наращивают собственные военные усилия, в том числе усиливают беспорядочный обстрел Триполи. Таким образом, спираль эскалации военных действий и напряженности в Ливии продолжает раскручиваться.

Международное признание расценивается Правительством национального согласия как разрешение на монополизацию им политической власти в стране и контроля над ее богатством. Эта видимость международной легитимности никак не стимулирует стремление ПНС к поиску компромисса и проведению переговоров. В этом плане выражение международной поддержки играет контрпродуктивную роль.

Между тем, подобные проблемы характерны и для восточного лагеря, возглавляемого Хафтаром и спикером Палаты представителей в Тобруке Агилой Салахом. Восточный лагерь переживает собственный внутренний кризис, поскольку военное наступление Хафтара замедлилось, а его объявление себя правителем Ливии по полученному от населения мандату привело к глубокому расколу между ним и его союзниками в восточной Ливии.[10] Несмотря на международное признание ее легитимности резолюцией 2259 СБ ООН, Палата представителей в Тобруке разделена и не может собрать необходимый для заседаний кворум, а десятки его членов бежали в Триполи, где создали параллельный орган, блокирующийся с ПНС.

Вместе с тем, восточному лагерю удалось не допустить получения ПНС официальной легитимности в стране или признания путем законного голосования в ПП. Наступление на Триполи в апреле 2019 г. Ливийской национальной армии Хафтара преследовало целью завершение территориальных завоеваний, начатых им в 2015 г., с тем, чтобы взять под контроль ЦБЛ, ННК и другие ключевые структуры, штаб-квартиры которых располагаются в Триполи.

Апрельское наступление на Триполи было начато Хафтаром за десять дней до запланированной ООН национальной конференции. Этим он недвусмысленно показал, сколь невысокого мнения придерживается относительно целесообразности политического процесса в Ливии под руководством ООН. Он начал свое наступление во время пребывания в Триполи Генерального секретаря ООН Антониу Гутерриша, пытавшегося объединить страну, начать процесс примирения, согласовать конституцию и провести демократические выборы.

Призывы международного сообщества к заключению гуманитарного перемирия на месяц Рамадан и в связи с пандемией COVID-19 не были услышаны ни сторонами конфликта, ни их внешними покровителями. Несмотря на усилия всех стран, принимающих участие в разрешении ливийского кризиса, Берлинскому процессу не удалось повернуть вспять раскручивание спирали конфликта и положить конец масштабной эскалации напряженности обеими сторонами. Соединенные Штаты являются единственным актором, способным оказать давление на Турцию и ОАЭ и повлиять на их действия, но до сих пор они не смогли или не пожелали использовать свои возможности для прекращения эскалации в Ливии.

Внешняя поддержка и доступ к финансовым ресурсам Ливии способствуют продолжению кризиса в стране и позволяют обеим сторонам продолжать эскалацию насилия и получать современное оружие. Международное сообщество и особенно США должны принять срочные меры по соблюдению эмбарго на поставки оружия в Ливию и прекращению поставок оружия морским, воздушным и наземным транспортом. Оказание поддержки военно-морской операции ЕС в Средиземном море под названием «Ирини», целью которой является обеспечение эмбарго ООН на поставки оружия, является хорошим началом.

Международным акторам следует рассмотреть дополнительные меры по ограничению доступа ливийских конфликтующих сторон к финансовым ресурсам, которые формируются из ливийских нефтяных доходов и валютных резервов. Средства на выплату заработной платы, субсидий и финансирование потребностей критически важных секторов экономики должны выделяться только с помощью определенных механизмов международного надзора и аудита.[11]

Наконец, международные субъекты, имеющие интересы в Ливии, должны сами выбраться из ловушки легитимности, которую эксплуатируют ливийские конфликтующие стороны и их внешние покровители. Им надлежит переосмыслить целесообразность автоматической поддержки не выдержавшего испытания жизнью Схиратского соглашения и начать разработку новых механизмов, способных оказать равное давление на обе стороны с тем, чтобы повысить заинтересованность всех ливийских акторов в возобновлении подлинного и законного переговорного процесса.

Примечания

1. Подробнее о проблемах в реализации правовых и процедурных аспектов ЛПС, см. Azza Maghur: https://africar3.com/when-does-the-libyan-political-agreement-expire/

2. См. Ст. 1 Параграфа 3 Ливийского политического соглашения: https://unsmil.unmissions.org/sites/default/files/Libyan%20Political%20Agreement%20-%20ENG%20.pdf

3. См. Ст. 1 Параграфа 3 Ливийского политического соглашения: https://unsmil.unmissions.org/sites/default/files/Libyan%20Political%20Agreement%20-%20ENG%20.pdf

4. См. Ст. 1 Параграфа 3 Ливийского политического соглашения: https://unsmil.unmissions.org/sites/default/files/Libyan%20Political%20Agreement%20-%20ENG%20.pdf

5. См. Ст. 12 и 13 Ливийского политического соглашения: https://unsmil.unmissions.org/sites/default/files/Libyan%20Political%20Agreement%20-%20ENG%20.pdf

. Wolfram Lacher. 2018. Tripoli’s Militia Cartel. Available at: https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/comments/2018C20_lac.pdf

7. См. Ст. 1 Параграфа 4 Ливийского политического соглашения: https://unsmil.unmissions.org/sites/default/files/Libyan%20Political%20Agreement%20-%20ENG%20.pdf

8. Резолюция Совета Безопасности ООН 1970 (2011) https://www.undocs.org/S/RES/1970%20(2011)

9. France 24. 2020. Libya’s UN-backed government rejects strongman Haftar’s unilateral ceasefire. См.: https://www.france24.com/en/20200430-libya-strongman-haftar-agrees-to-ramadan-ceasefire

10. Kamel Abdullah. 2020. Ahram Online. Libya: Haftar’s next step. См.: http://english.ahram.org.eg/NewsContentP/50/368698/AlAhram-Weekly/Libya-Haftar’s-next-step.aspx

11. См., например, Jason Pack, https://www.mei.edu/publications/international-financial-commission-libyas-last-hope

Мохамед Эльджарх

Заглавное фото: Reuters

Источник

В рубрике: Точка зрения Метки: ,

Похожие записи:

Ливия и Восточное Средиземноморье – Турция повышает ставки Ливия и Восточное Средиземноморье – Турция повышает ставки
Противостояние Франции и Турции показывает бессмысленность НАТО – французский эксперт Противостояние Франции и Турции показывает бессмысленность НАТО – французский эксперт
Ближний Восток в политике новой президентской администрации США Ближний Восток в политике новой президентской администрации США
Средиземное море – есть граница, будет и война Средиземное море – есть граница, будет и война

Добавить комментарий

Submit Comment
© 2017 Политанализ.com. Все права защищены.