Реформирование ВТО — процесс долгий и сложный

С начала осени 2018 г. в глобальной экономической повестке все чаще фигурирует вопрос реформирования Всемирной торговой организации (ВТО). В заключительном коммюнике состоявшегося 30 ноября – 01 декабря в Буэнос-Айресе саммита «Группы двадцати» вопрос стал одним из центральных с намерением вернуться к нему на следующей встрече в Токио.

ВТО принято считать третьим институтом Бреттон-Вудской системы. Однако если первые два — Международный валютный фонд (МВФ) и Международный банк реконструкции и развития (МБРР) — начали функционировать вскоре после окончания Второй мировой войны, для создания третьего — универсальной торговой организации — потребовалась 47 лет сложнейших переговоров. Учреждение ВТО в апреле 1994 г. в результате переговоров Уругвайского раунда (1986–1993 гг.) по праву следует считать крупнейшим событием в области международных экономических отношений в ХХ веке. Однако грандиозный успех имел и некую оборотную сторону — противоречия и вопросы между странами-членами остались. Это и предопределило в дальнейшем необходимость реформирования ВТО.

Торговые войны — сигнал для начала действий

Проблема институционального реформирования организации на экспертном уровне обсуждается по меньшей мере последние полтора десятка лет, однако за рамки научного поиска и дискуссий она до сих пор не выходила. И тому были свои веские причины. Старшее поколение торговых дипломатов и экспертов хорошо помнит тяжелейшие торговые переговоры упомянутого Уругвайского раунда, сопровождавшиеся острейшими кризисами и противоречиями между сторонами. Выработанные компромиссы дались весьма непросто. Договоренность о создании ВТО явилась венцом этих компромиссов.

Именно в силу этих особенностей сильно затянувшегося рождения ВТО представители разных стран, признавая необходимость реформирования организации, вполне отдавали себе отчет в том, сколь сложным и рискованным оно может оказаться на практике. Поэтому дискуссии каждый раз сворачивались примерно одинаковым образом: система ГАТТ/ВТО функционирует, хотя и не без недостатков, уже 70 лет, и никто не может гарантировать, что в результате реформы не станет хуже. В наши дни ситуация заметно радикализировалась вследствие протекционистской политики новой американской администрации и инициированных ею торговых войн «со всем миром».

Администрация 45-го американского президента взяла курс на открытую критику и нападки на универсальные правила торговли. В конце февраля 2017 г. в Конгрессе был распространен так называемый ежегодный план действий офиса Представителя США на международных торговых переговорах (USTR). В документе подчеркивалось, что в ответ на «недобросовестную торговую практику» других стран США могут не соблюдать правила ВТО и начать проводить более «агрессивную» торговую политику, отстаивая свои национальные интересы.

С 1 июня 2018 г. Вашингтон ввел повышенные импортные пошлины на металлы из Евросоюза, Канады и некоторых других стран — 25% на сталь и 10% — на алюминий. Как полагает нынешняя американская администрация, в последние годы в США произошло резкое снижение доли внутреннего производства металлов, что несет угрозу национальной безопасности. Однако правовое обоснование повышения Вашингтоном импортных пошлин было воспринято европейцами и канадцами как совершенно неприемлемое.

Партнеры отвергают протекционистские меры США

В рамках ВТО каждая страна имеет свои обязательства, базирующиеся на ее правилах, выработанных в ходе Уругвайского раунда. Эти правила допускают ограничения импорта строго в трех конкретных случаях: при демпинге, применении незаконных субсидий, угрозе национальным отраслям ввиду резкого роста импорта. При этом в каждом из этих случаев необходимо доказательство ущерба от упомянутых действий страны-поставщика. Ущерб устанавливается в ходе соответствующего прозрачного расследования с участием всех сторон. Нынешняя американская мера не вписывается ни в один из этих трех случаев, а вместо этого обосновывается «соображениями национальной безопасности». Но тогда дело приобретает совершенно иной юридический оборот.

В правовой базе ВТО предусмотрено ограничение доступа на рынок по соображениям национальной безопасности — соответствующие меры возможны в случаях нелегальной торговли оружием и ядерными материалами, опасности вооруженных действий, террористической угрозы и т.п. И потому в подобных случаях государство само определяет, какие меры по ограничению доступа на свой рынок следует принять, действуя в соответствии со статьей XXI ГАТТ, которая как раз посвящена «исключениям по соображениям национальной безопасности». Сложность использования ст. XXI ГАТТ заключается в том, что механизм ее применения до сих пор недостаточно конкретен — государство, применяющее ограничение по указанной статье, само выступает конечным судьей в споре.

Американская сторона крайне субъективно формулирует «соображения национальной безопасности» в очевидном отрыве от существующих международных правил. Вашингтон видит угрозу национальной безопасности в «резком снижении доли внутреннего производства металлов», хотя подобная ситуация по сути является лишь следствием обычной международной конкуренции.

Европейцев и канадцев шокировал тот факт, что пошлины против них устанавливаются США «по соображениям национальной безопасности». Как подчеркнул глава Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер, «установленные американские односторонние пошлины являются необоснованными, противоречат правилам ВТО и представляют собой протекционизм в чистом виде». Президент Франции Эмманюэль Макрон назвал решение администрации США незаконным и ошибочным. Достаточно резко в ходе июньского 2018 г. саммита «семерки» в Квебеке высказался премьер-министр Канады Джастин Трюдо, назвав принятые Вашингтоном меры «карательными», «неприемлемыми» и «оскорбительными».

После неоднократных попыток убедить Вашингтон в необоснованности его протекционистских мер в конце ноября 2018 г. Евросоюз, а также Китай, Канада, Норвегия, Мексика, Россия Турция, а затем Индия и Швейцария обратились в Орган по разрешению споров ВТО с жалобой против США о неправомерности введения американской стороной пошлин на сталь и алюминий. В ходе этой жалобы упомянутые истцы намереваются оспорить американские пошлины в качестве защитных и одновременно доказать, что США не могут в данном случае ссылаться на соображения национальной безопасности. Предпринятый сразу девятью странами демарш в отношении США стал достаточно убедительным свидетельством активного сопротивления ведущих членов ВТО попыткам Вашингтона пересмотреть сложившиеся правила международной торговли.

Таким образом, американская администрация полагает, что может защищать свой внутренний рынок и обеспечивать внешнеторговые интересы, исходя из внутреннего торгового законодательства. В течение 2018 г. в Вашингтоне ссылались главным образом на два законодательных акта. Согласно закону о торговле 1974 г. (Trade Act of 1974), США могут применять штрафной тариф в отношении стран, дискриминирующих американские товары. Другой — «Закон о расширении торговли» 1962 г. (Trade Expansion Act, 1962) позволяет ограничивать импорт товаров, если он представляет «угрозу национальной безопасности». Этот закон и послужил для Вашингтона юридическим обоснованием повышения импортных пошлин на сталь и алюминий с 1 июня 2018 г.

В Европе, Канаде и Японии полагают, что использование правовых документов более чем полувековой давности выглядит по меньшей мере странно, ибо за минувшие десятилетия в международном экономическом регулировании произошли кардинальные изменения, главное из которых — становление полноценного многостороннего института регулирования в виде ВТО, чему, кстати, в значительной мере поспособствовали Соединенные Штаты. Собственно, с момента начала функционирования ВТО в январе 1995 г. США не прибегали к положениям указанных внутренних актов, так как считали себя связанными, как и другие члены организации, принятыми в ее рамках обязательствами.

У каждой стороны свои аргументы по реформированию ВТО

В марте 2018 г. Представитель США на торговых переговорах Р. Лайтхайзер обнародовал последнюю версию ежегодной повестки американской администрации в сфере торговой политики. Повестка затрагивает такие вопросы, как реформирование ВТО, торговые соглашения с другими странами, применение американских торговых законов. Документ выдержан в критическом духе в отношении торговой политики предыдущих администраций и одновременно претендует на достижение нового качественного уровня торговой политики при администрации Трампа.

В докладе Лайтхайзера сказано о неудовлетворенности администрации существующими правилами и их применением в таких областях, как условия труда, конкурентная политика, рынок медицинского оборудования. Отмечены предпринятые расследования нарушений прав интеллектуальной собственности в отношении американского бизнеса в Китае. Фактически оправданы случаи применения торговых законов США 1960-х – 1970-х гг. в целях защиты интересов национальной безопасности, что не может не вызывать озабоченность, поскольку эти законы применяются в отрыве от правил ВТО и обязательств самих США в рамках этой организации.

Что касается текущих многосторонних переговоров Доха-раунда, то у Вашингтона есть к ним конкретные претензии, которые в определенной степени можно считать оправданными. Так, американцев не устраивает их крайне скованный характер, невозможность достижения новых соглашений, кроме как на созываемых раз в два года Министерских конференциях ВТО, устарелость, с их точки зрения, повестки Доха-раунда.

Кроме того, в последние годы США не скрывают своего крайнего недовольства положением в ВТО большой группы стран, которые, присоединившись в свое время к Организации со статусом развивающихся, продолжают и сегодня считать себя таковыми, хотя многие из них достигли существенного прогресса в ряде отраслей экономики и даже обогнали некоторые развитые страны. При этом целый ряд развивающихся стран имеет непрозрачную торговую политику. В результате эти члены ВТО де-факто пользуются неоправданными, с точки зрения Вашингтона, привилегиями, что блокирует прогресс в выработке новых правил ВТО и дальнейшей либерализации. В этом, собственно, заключается суть подхода Вашингтона к реформированию ВТО — ликвидировать неоправданные, устаревшие привилегии группы развивающихся стран, которые сегодня фактически парализуют многостороннюю торговую систему.

Что касается другого крупнейшего игрока международной торговли — Евросоюза, то на сегодняшний день он занял наиболее активную позицию по реформированию ВТО, первым опубликовав список конкретных предложений (концепцию) на этот счет. Анализ всего списка — задача скорее для экспертов торговой политики, поэтому есть смысл выделить главное. Несмотря на то, что позиция ЕС изначально явилась прямым следствием неправомерных протекционистских мер США в отношении европейских производителей, в ней нет прямых или косвенных претензий к Вашингтону, что, по большому счету, разумно. Ибо реформирование одного из главных институтов глобального экономического управления слишком серьезный вопрос, чтобы начать немедленно сводить счеты с главным торговым партнером.

Брюссель фактически разделяет обозначенную выше позицию и претензии Вашингтона в отношении группы развивающихся стран, достигших достаточно высокого уровня развития экономики, но не желающих расставаться с обретенными ранее привилегиями. Соответствующие предложения Брюсселя вполне корректно прописаны в профессиональных терминах, как, например, «улучшение транспарентности», «своевременность подачи нотификаций о применяемых субсидиях». Остроту последней проблемы иллюстрирует соответствующий показатель: к марту 2018 г. 90 стран-членов не направили в ВТО ни одной нотификации (!). С достаточной уверенностью можно предположить, что почти все эти страны принадлежат к развивающимся, и подобная ситуация, разумеется, не может далее быть терпимой.

В предложениях ЕС также отмечается, что в современных дискуссиях часто доминирует точка зрения, согласно которой правила глобальной торговли тем или иным образом препятствуют торговле и потому развивающиеся страны нуждаются в освобождении как от нынешних, так и будущих правил. На самом же деле сегодня различия между развитыми и многими развивающимися странами уже не выглядят так явно, как это было четверть века назад при создании ВТО, и потому упомянутая точка зрения является в корне неверной. Понятно, что определенная гибкость в выполнении развивающимися странами правил ВТО должна быть сохранена, но лишь в тех случаях, когда это необходимо. В предложениях Брюсселя содержатся конкретные механизмы для решения этой задачи.

Значительное место в концепции ЕС отведено модернизации апелляционного органа — важнейшей инстанции механизма по разрешению споров ВТО. Ситуация вокруг апелляционного органа обострилась в 2018 г. в связи с блокированием американской стороной назначения в него новых судей — к концу года их там осталось трое вместо предусмотренных семи. Дальнейшее неназначение судей грозит остановкой в 2019 г. функционирования собственно Органа по разрешению споров ВТО, который считается сердцевиной организации. Позицию ЕС в этом вопросе поддержали в ноябре, Канада, Индия, Норвегия, Новая Зеландия, Швейцария, Австралия, Южная Корея, Исландия, Сингапур, Мексика, Китай.

В своих предложениях по апелляционному органу Брюссель во многом учитывает претензии Вашингтона к его нынешнему функционированию. В частности, предложено строго ограничить апелляцию сроком на 90 дней, что было прописано и ранее, однако часто не соблюдалось.

Концепция ЕС также содержит ряд инициатив по укреплению многосторонней торговой системы, повышению эффективности ВТО.

О своей активной позиции в отношении реформирования ВТО заявляет и Китай, который в последние годы стремится выступать единым фронтом с другими странами, осуждающими протекционизм Вашингтона. На последнем традиционном саммите ЕС-Китай в июле 2018 г. стороны выразили единое мнение о стремлении реформировать ВТО. При этом, однако, в Брюсселе в значительной мере разделяют озабоченности Вашингтона относительно нарушений Пекином прав интеллектуальной собственности в отношении иностранных компаний и недостаточным обеспечением свободы доступа на китайский рынок.

Выражая поддержку реформированию ВТО, китайская сторона пока ограничивается достаточно общими заявлениями, подчеркивая важность незыблемости базовых принципов и правил ВТО. Представляется, что Пекин вряд ли будет готов безоговорочно откликнуться на требования Вашингтона об упразднении существующих привилегий для развивающихся стран — членов ВТО. В противовес этому на первый план Китай скорее будет выдвигать необходимость борьбы против протекционизма, несущего угрозу свободной торговле.

Что касается России, то она всячески поддерживает идею реформирования ВТО, о чем в последнее время заявляли, в частности, президент Владимир Путин и министр экономического развития Максим Орешкин. При этом российская торговая дипломатия имеет весьма неплохие позиции для активного участия в процессе.

В заключение необходимо подчеркнуть, что начинающийся процесс реформирования ВТО не может быть простым и быстрым, ибо слишком многообразен список проблем. Выше обозначена лишь часть из них. Самым трудным, видимо, станет на определенном этапе вопрос преобразования системы принятия решений. Действовавший в ГАТТ/ВТО более 70 лет механизм консенсуса, сегодня в условиях 164 стран-членов стал явным тормозом при выработке решений. Но и отказаться от него тоже будет непросто. И в этом, возможно, кроется один из главных вызовов начинающегося реформирования ВТО.

Алексей Портанский

Заглавное фото: Reuters

Источник

В рубрике: Экономика Метки: , ,

Похожие записи:

Грибаускайте уходит, но стремится оставить достойную смену Грибаускайте уходит, но стремится оставить достойную смену
Последние решения центробанков, или Такого капитализм не знал Последние решения центробанков, или Такого капитализм не знал
Ставка на Ислам как политический инструмент Ставка на Ислам как политический инструмент
США оставляют в Афганистане мину замедленного действия для Центральной Азии США оставляют в Афганистане мину замедленного действия для Центральной Азии

Добавить комментарий

Submit Comment
© 2017 Политанализ.com. Все права защищены.