Каспийский саммит в Актау: прорыв в будущее или дипломатическое топтание на месте?

Поскольку Конвенция о правовом статусе Каспийского моря, принятая в ходе работы V каспийского саммита в Актау, так и не зафиксировала единого принципа делимитации морского дна, многими документ был воспринят с большой долей скепсиса. Однако каспийская Конвенция стала естественным итогом более чем 25-летнего дипломатического процесса на Каспии, а потому лишь отразила формат отношений, сложившийся между прикаспийскими странами, которые, пройдя через ряд кризисов и конфликтов, смогли достичь взаимного компромисса.

Каспийский котел

Основная причина, по которой отношения между странами в регионе Каспийского моря долгие годы носили конфликтный характер, заключается в стихийности политических преобразований, произошедших на Каспии на рубеже 1980-1990-х гг. На месте СССР образовалось четыре новых государства, каждое из которых преследовало цель извлечения максимальной выгоды из своего нового независимого положения. Активным участником каспийской дипломатии стал Иран, попытавшийся фактически с первых дней перехватить инициативу в региональном политическом процессе. Существенное влияние на отношения прикаспийских стран оказала деятельность внерегиональных игроков: нефтяных корпораций, ряда стран Европы и США.

Первый проект международно-правового статуса Каспийского моря был сформулирован Ираном. В 1992 г. на саммите Организации экономического сотрудничества, в которую помимо ИРИ входят Азербайджан, Казахстан и Туркменистан, Тегеран предложил создать Организацию по сотрудничеству на Каспийском море, которая бы курировала все вопросы, связанные с эксплуатацией Каспия: навигацию, добычу ресурсов, торговлю, безопасность, экологию и т.д. Если Россия, которая после распада СССР была заинтересована в создании механизмов, позволявших сохранить влияние на постсоветском пространстве, в целом позитивно встретила иранскую инициативу, то Казахстан, Туркменистан и, в особенности, Азербайджан отреагировали на нее более чем сдержанно.

Поскольку Азербайджан, Казахстан и Туркменистан впервые в истории (не считая периода Азербайджанской демократической республики) обрели суверенитет, их приоритетной задачей было его укрепление, для чего требовалась максимально эффективная реализация экономического потенциала. В 1990-е гг. Каспий в мировой экономике воспринимался как новый нефтегазовый «клондайк», способный изменить структуру глобального энергетического рынка. Ожидания относительно предполагаемых объемов углеводородов на Каспии были чрезвычайно высокими. Азербайджан, Казахстан и Туркменистан не хотели упускать столь выгодный конъюнктурный расклад, передав вопросы экономического характера в ведение единой каспийской организации, доминирующие позиции в которой неминуемо заняли бы Иран и Россия, поэтому они стали настаивать на необходимости полной делимитации Каспийского моря.

Таким образом образовался первый региональный раскол: принцип кондоминиума, т.е. общего пользования Каспийским морем, против принципа полной его делимитации на национальные сектора. Стоит отметить, что первый раскол оказался относительно краткосрочным. После ряда безрезультатных встреч в пятистороннем формате – в Тегеране (октябрь 1992), в Реште (23-26 августа 1993), Астрахани (14 октября 1993), Ашхабаде (8-10 декабря 1993) и Москве (11-12 октября 1994) – стала очевидной бесперспективность подобной политической повестки.

Россия, которая продолжала поиск нового формата для трансляции роли лидера на пространстве бывшего СССР, решила отказаться от конфликтной линии и приняла позицию бывших советских республик, преследуя цель встать во главе тренда на полную делимитацию Каспия. В противовес встречам в пятистороннем формате российская дипломатия начала решать проблему статуса Каспийского моря на основе двухсторонних переговоров, что существенно ускорило реализацию принципа национальных секторов.

В 1998 г. был заключен договор между Россией и Казахстаном О разграничении дна северной части Каспийского моря с целью соблюдения суверенных прав на недропользование. Фактически российско-казахское соглашение 1998 г. заложило важнейший принцип делимитации Каспия, который заключается в разделении дна по модифицированной срединной линии при сохранении водной толщи в общем пользовании. Позже Казахстан и Россия заключили аналогичные соглашения с Азербайджаном, а в 2003 г. страны подписали трехсторонний договор О точке стыка линий разграничения сопредельных участков дна Каспийского моря, который окончательно закрепил режим международно-правового пользования Каспием в северной его части.

После отказа России от принципа кондоминиума, Иран оказался на Каспии в полном дипломатическом одиночестве. Апеллировать к советско-иранским соглашениям 1921 и 1940 гг., на которые он ссылался для обоснования своей позиции, без России, как правопреемницы СССР, он не мог, поэтому иранское руководство также изменило свой подход к проблеме делимитации Каспийского моря. Оно согласилось с идеей его разделения на национальные сектора, однако в основу делимитации предлагало вместо принципа срединной линии положить принцип «справедливости» или равных долей, согласно которому каждому прикаспийскому государству полагался равный сектор на Каспии, в размере 20% от общей площади моря. Так образовался второй региональный раскол, который имел гораздо широкие последствия для прикаспийских стран.

Фото: Maailm Postimees

Наиболее острый конфликт возник между Ираном и Азербайджаном, отношения между которыми уже были омрачены рядом обстоятельств. В рассматриваемый период Азербайджан был главным проводником внешнеполитических интересов США на Каспии, основного геополитического соперника ИРИ. Под давлением Вашингтона Азербайджан исключил Тегеран из ряда выгодных контрактов на Каспийском море (в частности из Контракта века) и отказался от прокладки основного экспортного маршрута для каспийской нефти по иранской территории. Вдобавок ко всему с развитием азербайджанского национализма возникла прямая угроза безопасности ИРИ из-за проблемы Южного Азербайджана.

На рубеже 1990-2000-х гг. отдельные ирано-азербайджанские противоречия тесно переплелись с каспийской повесткой. Дело в том, что согласно принципу срединной линии Тегеран мог рассчитывать на сектор размером 14% от общей площади Каспийского моря, однако в соответствии с иранской схемой делимитации его участок предполагалось расширить за счет территорий соседних стран, прежде всего Азербайджана. Таким образом у Ирана появились прямые территориальные претензии к Азербайджану. Хотя теоретически Иран одновременно претендовал и на часть туркменского сектора в Каспийском море, острых противоречий между Ашхабадом и Тегераном не возникло. Это объясняется тем, что, во-первых, Иран и Туркменистан не имели взаимных претензий в других сферах и успешно развивали ряд направлений сотрудничества вне каспийской политики (строительство инфраструктуры, трубопроводов и торговля), а во-вторых, Туркменистан со своей стороны также имел ряд претензий к Азербайджану из-за принадлежности некоторых месторождений (Чираг и Азери), что делало его союзником ИРИ в противостоянии с Баку.

После нескольких попыток урегулировать нарастающий конфликт дипломатическими способами, в частности путем вовлечения Ирана в 1996 г. в контракт по разработке газового месторождения Шах-Дениз в азербайджанском секторе Каспия, Баку и Тегеран так и не нашли точек соприкосновения. Конфликт усиливался за счет политики США, которые реализуя новую энергетическую доктрину, все активнее вмешивались в отношения прикаспийских стран. В итоге, в 2001 г., когда азербайджанское судно отправилось с геологической миссией к цепи месторождений Алов-Араз-Шарг, иранские ВМС выдворили его с контрактной зоны, прямо указав на то, что Иран считает, что данная цепь месторождений находится в спорном участке Каспийского моря.

На защиту Азербайджана немедленно встала Турция, которая отправила ему на поддержку эскадрилью военных самолетов. Поскольку Турция является участником Североатлантического альянса Иран был вынужден ослабить давление на Азербайджан и вскоре договорился с ним не заниматься нефтедобычей на спорных участках.

Ирано-азербайджанский конфликт 2001 г. стал критической точкой каспийской политики и финальным аккордом второго регионального раскола. Он указал прикаспийским странам на опасность стихийной и неконструктивной политики, поскольку она не только усложняла экономическую эксплуатацию Каспия, но и делала регион более уязвимым для внешнего вмешательства. После ирано-азербайджанского конфликта взаимоотношения между странами стабилизировались и перешли в исключительно дипломатическое русло. К этому моменту основные слагаемые международно-правового статуса Каспия уже сформировались и в последующий период началась процедура их кодификации.

Дипломатия каспийских саммитов

После ирано-азербайджанского конфликта прикаспийские страны вновь вернулись к пятистороннему дипломатическому формату. Каспийский саммит в Ашхабаде 2002 г. начал серию дипломатических встреч, в рамках которых осуществлялось юридическое закрепление международно-правового статуса Каспийского моря.

Первое после перерыва заседание каспийской пятерки в целом оказалась малорезультативным. По итогам I каспийского саммита в Ашхабаде (23-24 апреля 2002 г.) не было подписано итогового коммюнике или какого-либо другого соглашения. Наиболее острые разногласия во время переговоров вновь возникли между азербайджанской и иранской делегациями. В частности, Иран настаивал на необходимости сохранения принципа советско-иранских соглашений о закрытом статусе Каспийского моря, а азербайджанские дипломаты были готовы принять его только в случае, если бы Иран признал принцип «сложившейся практики», т.е. фактически отказался от притязаний на азербайджанские месторождения. На это в рассматриваемый период Тегеран не был готов пойти.

Тем не менее, в рамках ашхабадского саммита прикаспийские страны открыто представили друг другу свои позиции относительно международно-правового статуса Каспийского моря и начали сложный переговорный процесс, который продолжился в ходе дальнейших встреч.

Следующий саммит прикаспийских стран состоялся спустя пять лет в Тегеране. На его итоговое решение сильное влияние оказал новый международный контекст. В 2007 г. полным ходом шла американская война с глобальным терроризмом. После операции в Афганистане и свержения режима С. Хусейна в Ираке целью Вашингтона стал Иран, который усилиями консерваторов во главе с М. Ахмадинежадом оказывал ему упорное политическое сопротивление. По этим причинам основные решения II каспийского саммита в Тегеране (16 октября 2007 г.) были приняты в области безопасности.

Фото: The Independent

В отличие от ашхабадской встречи заседание прикаспийской пятерки в Тегеране закончилось подписанием итоговой декларации. Хотя в тексте несколько раз отмечалось, что окончательно юридический статус Каспийского моря будет установлен только после принятия Конвенции, тем не менее, в Тегеранской декларации было закреплено несколько важнейших принципов, которые определяли режим пользования морем.

Прежде всего договаривающиеся стороны установили, что «только прибрежные государства обладают суверенными правами в отношении Каспийского моря и его ресурсов», чем фактически установили закрытый статус Каспия. Также важным в условиях нестабильной политической ситуации на Ближнем Востоке было то, что прикаспийские страны включили в текст соглашения пункты о невозможности присутствия в регионе вооруженных сил третьих стран или использования ими территорий стран Каспийского бассейна для агрессивной политики и необходимости решения всех спорных вопросов между государствами региона исключительно мирными средствами. Приняв указанные принципы, прикаспийские страны, фактически, провозгласили каспийский регион собственной зоной ответственности и оградили его от внешнего вмешательства.

В тексте Тегеранской декларации безусловно прописывался и ряд других аспектов каспийской политики, в частности вопросы сотрудничества в экономической, энергетической и экологической сферах, но важнейшим элементом соглашения, безусловно, стали положения, регулирующие вопросы безопасности.

В 2010 г. лидеры прикаспийских стран встретились в Баку. Основное внимание III каспийского саммита (18 ноября 2010 г.) вновь было акцентировано на проблемах безопасности. В «Соглашении о сотрудничестве в сфере безопасности на Каспийском море» договаривающиеся стороны, подтверждая тезис о том, что «обеспечение безопасности на Каспийском море является прерогативой прикаспийских государств», закрепили конкретные направления и механизмы сотрудничества. Поскольку в рассматриваемый период политика США по отношению к Ирану значительно ужесточилась, страны Каспия решили создать дополнительные гарантии безопасности в регионе, чтобы исключить вероятность использования брешей в международно-правовом режиме Каспийского моря в интересах американской ближневосточной стратегии.

На рубеже 2000-2010-х гг. в глобальной политике произошли два крупных события, которые оказали существенное влияние на дальнейшее развитие политического процесса в Каспийском регионе. Во-первых, после того, как руководство США приняло решение о начале вывода войск из горячих точек на Ближнем Востоке, проблемы безопасности отошли на второй план. Прямым следствием сворачивания глобальной войны с терроризмом стало ослабление санкционного режима против Ирана в 2013 г., что создало совершенно новые экономические возможности на Каспии.

Во-вторых, в 2011 г. наметившаяся еще ранее тенденция падения уровня нефтедобычи на месторождениях Каспийского моря окончательно укрепилась. Значение каспийских углеводородов для мировой экономики было существенно снижено, а вместе с этим резко сократился интерес западных корпораций к региону. Главным последствием этого стало ослабление влияния стран Запада в регионе и изменение международной роли Азербайджана.

По указанным выше причинам прошедший 29 сентября 2014 г. в Астрахани IV саммит прикаспийских государств стал настоящим дипломатическим прорывом. Его важнейшим решением стало юридическое закрепление режима пользования водой и мореходства, причем не в отдельной части Каспийского моря, а на всей его площади. Впервые за более чем 20-летнюю историю каспийской политики стороны достигли консенсуса и выработали устраивающее всех решение. При этом, конечно, стоит сделать акцент на том, что возможным оно стало только в силу указанных выше политических и экономических факторов.

В пункте семь «Заявления президентов Азербайджанской Республики, Исламской Республики Иран, Республики Казахстан, Российской Федерации и Туркменистана», принятого по итогам IV каспийского саммита, устанавливалась 15-мильная зона, на которую распространяется национальный суверенитет прибрежных стран, и прилегающая к ней 10-мильная экономическая зона для добычи биологических ресурсов. Вся остальная часть Каспийского моря сохранялась в общем пользовании. Таким образом выведенная в российско-казахском соглашении 1998 г. формула (по крайней мере вторая ее часть) «дно делим, вода общая» оказалась юридически закрепленной.

Актау 2018

После четырех каспийских саммитов вопрос о режиме международно-правового статуса Каспия оказался практически целиком урегулированным. Он базировался на трех важнейших принципах: принципе суверенитета и закрытости для внешних игроков, принципе мира и взаимного уважения в отношениях между прикаспийскими странами и принципе общего  пользования водоемом, за исключением 25-мильной зоны. Неурегулированным остался только лишь один аспект – делимитация дна в целях обеспечения прав на недропользование.

В пункте 12 Заявления глав прикаспийских государств 2014 г. говорилось о том, что разграничение дна и недр Каспийского моря осуществляется «на основе общепризнанных принципов и норм международного права в целях реализации суверенных прав Сторон на недропользование». Однако если в северной части Каспия между Россией, Азербайджаном и Казахстаном такое соглашение было достигнуто, и делимитация была проведена по срединной линии, то в южной части Каспийского моря по-прежнему существовали разные точки зрения на данный вопрос.

Фото: WCRC Leaders

Окончательно проблему делимитации Каспийского моря должен был решить V саммит прикаспийских государств в Актау, который был запланирован на 12 августа 2018 г. Информация о том, что прикаспийские страны достигли консенсуса и готовы подписать конвенцию, которая бы окончательно закрепила международно-правовой статус Каспия стали появляться за год до мероприятия. Однако подготовка к любому саммиту в прошлые годы сопровождалась аналогичными новостными сообщениями, а учитывая непростой характер взаимоотношений между прикаспийскими странами, поводов для очередного переноса обсуждения итогового соглашения можно было бы найти массу.

Тем не менее, вновь глобальный политический контекст оказал серьезное влияние на динамику каспийского диалога. Односторонний выход США из ядерной сделки и возобновление ирано-американского противостояния серьезным образом повлияли на политический курс Ирана. Готовясь к новому раунду обороны, Тегеран решил минимизировать риски на других внешнеполитических направлениях, в частности в каспийском бассейне, где по-прежнему неурегулированным оставался конфликт с Азербайджаном.

Во время визита президента Ирана Х. Рухани в Азербайджан в марте 2018 г. между энергетическими министерствами двух стран было подписано историческое соглашение «Меморандум о взаимопонимании по разработке соответствующих блоков в Каспийском море». В июне 2018 г. стало известно, что Тегеран и Баку будут разрабатывать спорные месторождения общими усилиями и делить извлекаемую прибыль по принципе 50 на 50. Соседи уже начали работу над созданием совместной венчурной компании SOCAR-KEPCO. После почти что 20-летнего конфликта Иран и Азербайджан выработали формат сотрудничества на Каспийском море, чем сняли последний барьер для принятия единой Конвенции.

Серьезное влияние на договороспособность прикаспийских государств оказала также волна неомеркантилизма, захлестнувшая мировую экономику с подачи Соединенных Штатов. В условиях торговых войн и агрессивного вмешательства политики в экономику наличие площадок, предоставляющих возможность выступить с консолидированной позицией, становится существенным преимуществом для торговых агентов. Поэтому контекст для формирования в разрозненном каспийском регионе единого политико-экономического пространство оказался крайне благоприятным.

В итоге 12 августа 2018 г. в соответствии с ранее сделанными заявлениями прикаспийские государства после продолжавшихся более 25 лет переговоров все-таки приняли Конвенцию о правовом статусе Каспийского моря.

Многие наблюдатели отметили, что значение принятого на V саммите документа в действительности не столь велико, как это преподносится лидерами прикаспийских государств, потому что, с одной стороны, он фактически повторяет все ранее достигнутые договоренности, а с другой, так и не решил главную проблему — не предложил единую схему делимитации. Таким образом, документ лишь закрепил отсутствие прогресса и по сути своей является «дипломатическим топтанием на месте».

Действительно, как было отмечено выше, система безопасности Каспийского моря была создана в ходе подготовки и работы II и III каспийских саммитов, принцип размежевания акватории и схема мореходства в рамках IV саммита, а генеральная идея о необходимости применения разных подходов при делимитации дна и акватории и вовсе в рамках российско-казахского соглашения 1998 г. Тот факт, что обозначенные принципы были отражены в итоговой Конвенции, говорит лишь об их практической эффективности, поскольку они проистекают из естественного хода каспийской политики.

В вопросе же недропользования в итоге восторжествовал принцип «сложившейся практики». В пункте первом статьи восемь Конвенции закрепляется, что «Разграничение дна и недр Каспийского моря на секторы осуществляется по договоренности сопредельных и противолежащих государств с учетом общепризнанных принципов и норм международного права», что по факту означает, что страны с общими морскими границами решают вопрос делимитации на двухсторонней основе. Многими специалистами данное положение воспринимается как существенный недостаток, поскольку оно не исключает потенциальных конфликтов между прикаспийскими странами в будущем. Однако ими не учитывается тот факт, что главный противник принципа делимитации дна по срединной линии Иран, приняв Конвенцию, официально и окончательно отказался от принципа равных долей. Более того, если учесть ирано-азербайджанские соглашения, заключенные в марте и июне 2018 г., то и вовсе можно констатировать, что Тегеран пошел на существенные уступки Баку и урегулировал  конфликт с Азербайджаном еще до саммита в Актау.

Помимо этого, новость о принятии Конвенции уводит внимание многих наблюдателей от других соглашений, принятых прикаспийскими странами, в частности,  Соглашение между правительствами прикаспийских государств о торгово-экономическом сотрудничестве, Соглашение между правительствами прикаспийских государств о сотрудничестве в области транспорта, Соглашение о предотвращении инцидентов на Каспийском море, Протокол о сотрудничестве в области борьбы с терроризмом на Каспийском море, Протокол о сотрудничестве в области борьбы с организованной преступностью на Каспийском море, Протокол о сотрудничестве и взаимодействии пограничных ведомств, которые прямо указывают на то, что единый документ является лишь первым шагом на пути формирования общего политико-экономического пространства на Каспии.

В связи с возникновением новых интеграционных инициатив в кавказско-центральноазиатском поясе Евразии и реанимации проекта по прокладки трубопровода из Туркменистана в Азербаджан по дну Каспийского моря в настоящее время в каспийском регионе ожидается новый раунд крупной политической игры.  Однако теперь как страны Каспия, так и внерегиональные игроки вынуждены будут взаимодействовать внутри новой юридической реальности, которую прикаспийские страны создали на саммите в Актау.

Тамерлан Бахтияров

Заглавное фото: Atameken Business Channel

В рубрике: Точка зрения Метки: , , , , , ,

Похожие записи:

«Восточное партнерство»: казнить нельзя помиловать (II) «Восточное партнерство»: казнить нельзя помиловать (II)
Чисто американское убийство Чисто американское убийство
Первый Каспийский экономический форум: Aurus вместо газопровода Первый Каспийский экономический форум: Aurus вместо газопровода
Азербайджан нацелен на развитие коридора Север-Юг с Россией и Беларусью – эксперт Азербайджан нацелен на развитие коридора Север-Юг с Россией и Беларусью – эксперт

Добавить комментарий

Submit Comment
© 2017 Политанализ.com. Все права защищены.